Stellungnahme der Bundesregierung

Namens der Bundesregierung nehme ich zu dem Vorlagebeschluß des LG Potsdam wie folgt Stellung:

I.

Die Bundesregierung hält den Vorlagebeschluß des LG Potsdam für unzulässig. Nach ihrer Auffassung hat das vorlegende Gericht entgegen § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der allgemeinen Wehrpflicht nicht mit hinreichender Deutlichkeit dargetan. Das Gericht stellt in seiner Bewertung fast ausschließlich auf den aus seiner Sicht ausschlaggebenden Wandel der sicherheitspolitischen Situation für Deutschland und Europa ab und folgert daraus die Unverhältnismäßigkeit der allgemeinen Wehrpflicht. Andere Motive, die den Gesetzgeber zur Einführung der Wehrpflicht bewogen haben und die den Deutschen Bundestag auch weiterhin zu ihrer Aufrechterhaltung veranlassen, werden nicht genügend berücksichtigt.

Eine hinreichende Begründung der Vorlage setzte aber voraus, daß sich das Gericht eingehend mit der Rechtslage auseinandersetzt und die Auffassungen und Argumente berücksichtigt, die für die Auslegung der zur Prüfung vorgelegten Norm von Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 97, 49, 60; st. Rspr.). Dabei spielt die Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (dazu BVerfGE 79, 240, 244 f.) eine besondere Rolle. Dies ist nicht geschehen.

Dabei hat das Bundesverfassungsgericht bereits frühzeitig darauf hingewiesen, daß die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht eine Entscheidung hohen staatspolitischen Ranges sei. Sie wirke in alle Bereiche des staatlichen und gesellschaftspolitischen Lebens hinein: „Allgemeinpolitische, wirtschafts- und gesellschaftspolitische Gründe von sehr verschiedenem Gewicht, die dafür oder dawider“ sprächen, müssten „bewertet und gegeneinander abgewogen werden“ (BVerfGE 12, 45, 52; siehe auch BVerfGE 48, 127, 160 f.). Hiervon kann in der Vorlage des LG Potsdam keine Rede sein.

Das LG Potsdam hätte sich auch deshalb ausführlicher mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Wehrpflicht auseinandersetzen müssen, weil diese Rechtsprechung, obwohl die allgemeine Wehrpflicht nur durch ein einfaches Bundesgesetz eingeführt worden ist, deren enge Verknüpfung mit den verfassungsrechtlichen Grundlagen der Bundeswehr erkennen läßt:

– Nach dem Beschluß vom 20. Dezember 1960 (BVerfGE 12, 45, 50) war Art. 73 Nr. 1 GG a.F. nicht nur eine Kompetenzbestimmung; vielmehr stellte der Beschluß auch klar, daß ein Bundesgesetz, das die allgemeine Wehrpflicht im Rahmen dieser Verfassungsnorm einführt, ihr insoweit auch materiell nicht widerspricht.

– Der Beschluß vom 26. Mai 1970 (BVerfGE 28, 243, 261) knüpft an diese Feststellung an. Er führt mit Blick auf die inzwischen erfolgte Änderung des Grundgesetzes aus, daß Einrichtung und Funktionsfähigkeit der Bundeswehr verfassungsrechtlichen Rang haben und daß „Art. 12a Abs. 1, Art. 73 Nr. 1 und Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG die Wehrpflicht zu einer verfassungsrechtlichen Pflicht gemacht und eine verfassungsrechtliche Grundentscheidung für die militärische Verteidigung getroffen haben“.

– Durch Urteil vom 24. April 1985 hat das Bundesverfassungsgericht schließlich in Fortführung dieser Rechtsprechung erkannt, daß der Verfassungsgeber mit den nachträglich in das Grundgesetz eingefügten wehrverfassungsrechtlichen Bestimmungen, insbesondere den Vorschriften der Art. 12a, 73 Nr. 1, 87a und 115b GG, eine „verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine wirksame militärische Landesverteidigung getroffen“ hat. Demnach haben „Einrichtung und Funktionsfähigkeit der Bundeswehr verfassungsrechtlichen Rang“. Die allgemeine Wehrpflicht wird in dem Urteil als eine „gemeinschaftsbezogene Pflicht hohen Ranges“ bezeichnet (BVerfGE 69, 1, 21, 24).

Die Vorlage des LG Potsdam zielt in Wirklichkeit auf eine Änderung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die das vorlegende Gericht offenbar für unzutreffend bzw. überholt hält. Eine solche Vorlage bedarf aber einer besonders sorgfältigen Prüfung und Erörterung der einschlägigen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts.

Schließlich verkennt die Vorlage grundlegend den Stellenwert des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei der Aufrechterhaltung der Wehrpflicht. Sie erwähnt zwar ganz kurz (S. 17) die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, wonach die Verhältnismäßigkeit in diesem Zusammenhang kein Prüfungsmaßstab sei, beschäftigt sich aber nicht mit dem Hintergrund der Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts. Entscheidend für das Bundesverfassungsgericht ist – abweichend von den auf Seite 18 der Vorlage genannten Beispielen –, daß Alternativen zur allgemeinen Wehrpflicht nur verfassungsmäßig sind, wenn sie der außer in Art. 12a auch in Art. 73 Nr. 1, Art. 87a und Art. 115b GG getroffenen Grundentscheidung für eine wirksame militärische Landesverteidigung standhalten. In diesem Zusammenhang wird dem Gesetzgeber die Freiheit zugestanden, nach weitgehend politischen Erwägungen in eigener Verantwortung zu entscheiden, und es wird der verfassungsgerichtlichen Kontrolle die Schwelle der Evidenz zugeordnet (BVerfGE 48, 127, 160; vgl. auch BVerfG, JZ 1995, 510, 511 mit Anmerkung Ossenbühl). Diese Umschreibung als politische Aufgabe des Gesetzgebers außerhalb der (jedenfalls engen) Grenzen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch außerhalb des Bereichs der Landesverteidigung bekannt (vgl. BVerfGE 79, 311, 342; 72, 330, 390). Wegen dieser lückenhaften Heranziehung der Rechtsprechung ist die Vorlage – ähnlich wie im Falle BVerfGE 79, 240, 244 f – unzulässig.

II.

Die Vorlage des LG Potsdam ist jedenfalls nicht begründet. Die im Wehrpflichtgesetz aktualisierte allgemeine Wehrpflicht ist nach wie vor verfassungsrechtlich zulässig. Sie verstößt nicht, soweit es auf diesen Grundsatz nach den Ausführungen zu I. überhaupt ankommt, gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip.

1. Allgemeine Wehrpflicht als verfassungsrechtliche „Grundpflicht“ oder eigenständige „verfassungsrechtliche Pflicht“

Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, daß die Wehrpflicht zumindest als eine verfassungsrechtlich abgesicherte Pflicht bezeichnet werden kann.

Die Frage, ob die allgemeine Wehrpflicht im Grundgesetz als Grundpflicht, d.h. als eine verfassungsrechtliche Pflicht, verankert ist, ist zwar streitig (vgl. Stern, Staatsrecht, 1994, Band III/2, § 88, S. 1029 mwN). Das Grundgesetz hat die Wehrpflicht nicht selbst aktualisiert. Gleichwohl geht die Bundesregierung, dem Bundesverfassungsgericht folgend, wie oben bereits zitiert davon aus, daß „Art. 12a Abs. 1, Art. 73 Nr. 1 und Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG die Wehrpflicht zu einer verfassungsrechtlichen Pflicht gemacht und eine verfassungsrechtliche Grundentscheidung für die militärische Verteidigung getroffen haben“ (BVerfGE 28, 243, 261). Damit wird die militärische Landesverteidigung unabdingbare Verfassungspflicht des Staates. Diese Pflicht muß zwar nicht unbedingt mit der Wehrpflicht erfüllt werden; diese ist jedoch „Ausdruck des allgemeinen Gleichheitsgedankens“, „ihre Erfüllung ist demokratische Normalität“ (BVerfGE 69, 1, 22).

In der Staatspraxis spielt der Unterschied zwischen verfassungsrechtlicher und verfassungsrechtlich abgeleiteter einfachrechtlicher Grundpflicht keine entscheidende Bedeutung. So bezeichnet BVerfGE 80, 354, 360 die Wehrpflicht als eine „allgemeine Bürgerpflicht“.

Der Wehrpflicht liegt die Vorstellung zugrunde, daß es Pflicht aller männlichen Staatsbürger ist, für den Schutz von Freiheit und Menschenwürde als den obersten Rechtsgütern der Gemeinschaft, deren personale Träger auch sie selbst sind, einzutreten. Sie findet ihre Rechtfertigung darin, daß der Staat, der Menschenwürde, Leben, Freiheit und Eigentum als Grundrechte anerkennt und schützt, dieser verfassungsrechtlichen Schutzverpflichtung gegenüber seinen Bürgern nur mit Hilfe eben dieser Bürger und ihres Eintretens für den Bestand der Bundesrepublik Deutschland nachkommen kann. Damit entsprechen individueller grundrechtlicher Schutzanspruch und gemeinschaftsbezogene Pflicht der Bürger eines demokratisch verfaßten Staates, zur Sicherung dieser Verfassungsordnung beizutragen, einander. Aus der verfassungsrechtlichen Verankerung der allgemeinen Wehrpflicht folgt, daß ein Bundesgesetz, welches diese Pflicht in dem in Art. 12a Abs. 1 GG bezeichneten Umfang einführt, der Verfassung nicht nur nicht widerspricht, sondern eine in ihr enthaltene Grundentscheidung aktualisiert (vgl. BVerfGE 48, 127, 161).

Die vom LG Potsdam (Seite 15/16 des Vorlagebeschlusses) zur Verneinung der Wehrpflicht als „verfassungsrechtliche Pflicht“ unter Bezugnahme auf Baldus (NZWehrr 1993, Seite 92, 98 f.) angeführte Begründung, die Forderung, „der Bürger müsse den Staat gegen äußere oder innere Bedrohungen verteidigen“, verliere dann ihren Sinn, wenn dem einzelnen Soldaten aufgetragen werde, „den Fortbestand des Staates nötigenfalls mit dem eigenen Leben zu sichern“, ist rechtlich unhaltbar. Sie ließe die Wehrpflicht letztlich in jeder Form als verfassungswidrig erscheinen (vgl. Heimann, ZRP 1996, Seite 20, 24).

Niemand bezweifelt ernsthaft, daß der Staat von seinen Bürgern in einem Verteidigungskrieg den Einsatz des eigenen Lebens fordern darf (vgl. nur Dürig in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, GG, Art. 2 Abs. 2, Rdnr. 19 ff.). Mit Recht ist darauf hingewiesen worden (Pieroth/Schlink, Grundrechte, Staatsrecht II, 11. Aufl. 1995, Rdnr. 443), daß das Leben nicht zugleich sein eigener Wesens- und Menschenwürdegehalt sei. Obwohl der Entzug des Lebens vom Leben nichts mehr übrig lasse, stehe er als solcher zu Art. 19 Abs. 2 GG und Art. 79 Abs. 3 GG noch nicht in Widerspruch. Denn Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG lasse Eingriffe auch in das Leben gerade zu, und zu den Eingriffen in das Leben zähle in erster Linie dessen Entzug. Wenn Art. 19 Abs. 2 GG verlange, daß vom Grundrecht stets noch etwas übrig bleiben muß, könne dies also nicht im individuellen, sondern nur im kollektiven und generellen Sinn gemeint sein.

Die Bundesregierung folgert aus ihrer Annahme, daß die Wehrpflicht als eigenständige, verfassungsrechtlich abgesicherte Pflicht anzusehen ist, daß sich dies auch rechtstechnisch auswirkt. Vor allem muß dies Auswirkungen auf das Verhältnis der Wehrpflicht zu den üblichen Grundrechtsschranken haben.

Während klassische Grundrechtsbegrenzungen sich regelmäßig (nur) darauf richten, einen bestimmten Grundrechtsgebrauch zu untersagen, ist die Wehrpflicht darüber hinaus auf eine Leistung im Sinne des Gemeinwohls gerichtet. Der Wehrpflichtige wird nach Maßgabe des Wehrpflichtgesetzes zu staatsnotwendigen, ja staatserhaltenden Aktivitäten für die Gemeinschaft herangezogen.

Die Bundesregierung schließt hieraus, daß die Wehrpflicht als ein zusätzlicher Pflichtenstatus zu begreifen ist. Die Wehrpflicht ist nicht nur als selbständige Kategorie neben die Gesetzesvorbehalte als die klassischen Fälle der Grundrechtsbegrenzung zu stellen. Ihr ist vielmehr als verfassungsunmittelbare Grundrechtsschranke auch eine größere Beschränkungswirkung zuzugestehen. Die von der Bundesregierung geteilte Überlegung einiger Autoren (Scholz in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, GG, Art. 12a, Rdnr. 5 und 7; Randelzhofer in: Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Art. 24 Abs. 2 Rdnr. 71), die Wehrpflicht als eine Grundpflicht zu begreifen, die keine Kollision mehr kenne, so daß sich eine Prüfung der Reichweite der Wehrpflicht erübrige, wird durch das Bundesverfassungsgericht gestützt.

Denn das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 12, 45, 52; siehe auch BVerfGE 48, 127, 160) stellt fest, „das Prinzip der Verhältnismäßigkeit“ biete „keine Handhabe für einen erfolgreichen Angriff gegen das Wehrpflichtgesetz“, es sei im Rahmen der Landesverteidigung „kein adäquater Maßstab“. Der hiergegen gerichteten Kritik des LG Potsdam ... ist entgegen zu halten, daß anders als bei den von ihm genannten Rechtsgütern Sicherheit in Wald und Flur oder Schutz personenbezogener Daten mit der Existenz des Staates ein Rechtsgut zu schützen ist, das auch gravierende Einschränkungen der Rechte der Wehrpflichtigen rechtfertigen kann.

2. Wehrpflicht als einfachgesetzliche Pflicht

Auch wenn man dieser Überlegung nicht folgte, wäre – selbst nach dem Maßstab des LG Potsdam, das die Wehrpflicht als einfachgesetzliche Pflicht qualifiziert, die wie alle anderen gesetzlich auferlegten Pflichten auch den Schranken der Grundrechte unterliege – die weitere Aufrechterhaltung der Wehrpflicht durch das Wehrpflichtgesetz – gemessen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – nicht zu beanstanden.

3. Darf die Wehrpflicht nur „Landesverteidigungs“-Zwecken dienen?

Bevor auf die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der heutigen allgemeinen Wehrpflicht durch das vorlegende Gericht eingegangen wird, ist der Behauptung des LG Potsdam entgegenzutreten, aus der Verfassung ergebe sich als Zweck der Einrichtung der Streitkräfte und damit der allgemeinen Wehrpflicht allein die Landesverteidigung. Das Gericht begründet dies insbesondere pauschal mit der Entstehungsgeschichte der Gesetzgebung zur Wehrpflicht.

Dem folgt die Bundesregierung nicht. Walz, der den Zusammenhang zwischen Wehrpflicht und Landesverteidigung weiter zurückverfolgt hat, weist zwar darauf hin (NZWehrr 1998, Seite 110, 113 ff), daß unbestreitbar zwischen der Einführung der allgemeinen Wehrpflicht in Preußen und der Verteidigung der eigenen Heimat ein enger gesellschafts- und verfassungspolitischer Zusammenhang bestanden habe. So bestimmte das Preußische Wehrpflichtgesetz vom 3. September 1814 in Nr. 1 Absatz 1: „Jeder Eingeborne, sobald er das 20. Jahr vollendet hat, ist zur Vertheidigung der Vaterlandes verpflichtet.“ Aber bereits die Paulskirchenverfassung von 1849 (Art. 137 Absatz 7) habe diese Zweckbestimmung der Wehrpflicht ebensowenig enthalten wie später die Reichsverfassung von 1871. Während die Weimarer Republik eine Wehrpflicht nicht eingeführt habe, sei erst in § 1 Absatz 1 des Wehrgesetzes vom 21. Mai 1935 das historische Element der Wehrpflicht wieder aufgenommen worden, allerdings reduziert auf den Satz: „Wehrdienst ist Ehrendienst am Deutschen Volke.“

Walz, dem die Bundesregierung beipflichtet, fährt fort (a.a.O., Seite 113 – dort zitiertes Schrifttum wird nicht wiedergegeben):

„Im Wehrpflichtgesetz vom 21.7. 1956 findet sich textlich ein solcher Beleg überhaupt nicht mehr. Lediglich in der Begründung des Regierungsentwurfs ist der Satz enthalten: „Wehrpflicht ist die öffentlich-rechtliche Pflicht des deutschen Mannes, Wehrdienst zu leisten und dadurch mit seiner Person für die Verteidigung des Staates einzutreten.“

Dem Wehrpflichtgesetz von 1956 und der Wehrverfassung von 1954, 1956 und 1968 vorausgegangen war eine außen- und innenpolitische Debatte, die für die Interpretation der de lege lata geltenden Grundgesetznormen, insbesondere der Art. 12a Abs. 1, 87a Abs. 1 und 2 GG, von essentieller Bedeutung ist:

Bereits die ersten Planungen für eine deutsche Wiederbewaffnung nach dem 2. Weltkrieg gingen von der Prämisse aus, daß ein deutscher Beitrag zur Verteidigung Westeuropas nur innerhalb eines Bündnisses, in einer Koalitionarmee, in Frage kommen konnte. Eine deutsche Nationalarmee stand nach 1945 nicht mehr zur Debatte. Im Interesse der Gegenseitigkeit verzichteten die in der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) verbündeten Staaten auf nationale Streitkräfte. ... Sie beschränkten ihre Verteidigungsanstrengungen ausschließlich auf die Streitkräfte der Gemeinschaft. ...

Diese Grundgedanken fanden ihren Niederschlag im Text des EVG-Vertrages vom 27.5.1952, den die Bundesrepublik knapp zwei Jahre später ratifizierte. Gem. Art. 2 § 2 des Vertrags wollte die Gemeinschaft die „Verschmelzung der Verteidigungsstreitkräfte der Mitgliedstaaten“ verwirklichen. Nach Art. 15 § 1 sollten die Europäischen Verteidigungsstreitkräfte aus Wehrpflichtigen und Berufssoldaten oder langfristig dienenden Freiwilligen bestehen. ...

Drei Tage vor der deutschen Ratifizierung des EVG-Vertrags hatte der Bundestag mit dem 4. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 26.3.1954 u.a. Art. 73 Nr. 1 GG um den Zusatz erweitert: „sowie die Verteidigung einschließlich der Wehrpflicht für Männer vom vollendeten achtzehnten Lebensjahr an. ...“

Der nationalstaatliche Bezug zwischen der Wehrpflicht einerseits und der Verteidigung des Vaterlandes andererseits war damit bewußt und gewollt aufgegeben worden. Wer sich daher heute auf das „Wesen“ der Wehrpflicht und deren historische Wurzeln beruft, übersieht den in den 50-er Jahren vollzogenen Bruch mit der ohnehin nur schwach ausgebildeten Tradition.

Der neue Denkansatz lebt in der Nordatlantischen Allianz fort. Die Vorstellung, wehrpflichtige Soldaten der jeweiligen Bündnispartner dürften ausschließlich bei direkter Bedrohung und zur Verteidigung der eigenen Nation eingesetzt werden, war und ist abwegig. Die Wehrpflicht wurde 1954/1956 in der Bundesrepublik in Kenntnis der geschilderten außen- und sicherheitspolitischen Situation (wieder-) eingeführt.“

Walz folgert die Zulässigkeit des Einsatzes von Wehrpflichtigen auch außerhalb der eigentlichen Landesverteidigung zusätzlich aus dem systematischen Kontext von Art. 12a und Art. 87a GG. Unter Hinweis auf den Wortlaut von Art. 12a Abs. 1 GG, der vom „Dienst in den Streitkräften“ spricht, bemerkt er (a.a.O., Seite 115 – dort zitiertes Schrifttum wird nicht wiedergegeben):

„“Dienst in den Streitkräften“ bedeutet nach der eindeutigen grammatikalischen Terminologie jeden Dienst, nicht allein einen solchen im Rahmen der sog. Landesverteidigung. Auf eine Kurzformel gebracht, ist „Dienst in den Streitkräften“ ein solcher im Sinne von Art. 87a GG. Art. 87a GG wiederum schließt Einsätze und Verwendungen der Streitkräfte „zur Verteidigung“ (Abs. 1 Satz 1) ebenso ein wie solche „außer zur Verteidigung“ (Abs. 2), d.h. Unterstützungsleistungen der Streitkräfte im Rahmen der Amtshilfe (Art. 35 Abs. 1 GG) sowie bei Naturkatastrophen und schweren Unglücksfällen (Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GG). Wer Wehrpflichtige nur zur „Landesverteidigung“ einsetzen will, übersieht beispielsweise diese verfassungsrechtlich zulässigen Annexverwendungen der Streitkräfte. Beim Oderhochwasser des Jahres 1997 hätten die Vertreter dieser Lehrmeinung konsequenterweise fordern müssen, Wehrpflichtige „herauszuhalten“, da dieser „Einsatz“ zweifelsfrei nicht der Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland gegen einen militärischen Aggressor diente.

Zum „Dienst in den Streitkräften“ zählt über Art. 87a Abs. 1 GG auch der Einsatz im Bündnis. Über den NATO-Vertrag sind die völkerrechtlich geschützten Rechtsgüter der Bündnispartner in den Schutzbereich der deutschen Streitkräfte einbezogen worden. Auch ein Einsatz im Bündnis dient der Verteidigung der Bundesrepublik gem. Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG.

„Dienst in den Streitkräften“ ist spätestens seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12.7.1994 auch die Beteiligung deutscher Streitkräfte an einer friedenserhaltenden Mission der VN, der NATO oder der WEU aufgrund von Art. 24 Abs. 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar das dogmatisch umstrittene Verhältnis von Art. 24 Abs. 2 GG zu Art. 87a Abs. 1 und 2 GG offengelassen. Einsätze der Bundeswehr im Rahmen kollektiver Sicherheitssysteme finden – so das Bundesverfassungsgericht – ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 24 Abs. 2 GG. Das Gericht hat sich auch nicht explizit zu den verschiedenen Soldatenstatusgruppen geäußert. Es spricht synonym von der „Bundeswehr“ oder den „Streitkräften“, ohne daß erkennbar wird, welche Angehörigen der Bundeswehr/der Streitkräfte gemeint sein könnten.

Dessen ungeachtet ist die obige Kurzformel aufgrund dieser Entscheidung fortzuschreiben. Sie muß heute so lauten: „Dienst in den Streitkräften“ im Sinne von Art. 12a Abs. 1 GG ist ein solcher im Sinne der Art. 87a und 24 Abs. 2 GG. Mit anderen Worten: Immer dann, wenn die deutschen Streitkräfte einen verfassungsgemäßen Auftrag auszuführen haben, leisten die Soldaten „Dienst in den Streitkräften“, d.h. Wehrpflichtige sind in diese Aufträge genauso einbezogen wie Längerdiener. Nur so macht der verfassungsrechtliche Zusammenhang von Art. 12a Abs. 1 GG einerseits, Art. 24 Abs. 2, 35 Abs. 2 und 3, 87a Abs. 1 und 2 GG andererseits Sinn.“

Die Bundesregierung teilt diese Ausführungen.

4. Hat das vorlegende Gericht die Motive des Gesetzgebers umfassend bewertet und insbesondere dessen Beurteilungsprärogative beachtet?

Nach Auffassung der Bundesregierung (siehe oben I.) hat das vorlegende Gericht nicht alle Überlegungen berücksichtigt, die der Gesetzgeber Mitte der 50er Jahre seiner Entscheidung zur Einführung der allgemeinen Wehrpflicht zugrunde gelegt hat und die auch für deren Beibehaltung nach wie vor Bedeutung besitzen. Damit ist es dem Gericht nicht möglich, die Wertung des Gesetzgebers ordnungsgemäß nachzuvollziehen. Es stellt fast ausschließlich auf den seiner Auffassung nach ausschlaggebenden Wandel der sicherheitspolitischen Situation für Deutschland ab und folgert daraus die Unverhältnismäßigkeit der allgemeinen Wehrpflicht.

Weiterhin ist von Bedeutung, daß das Wehrpflichtgesetz Rechtsfolgen anordnet, die zukünftig eintreten. Daher liegen der Entscheidung des Gesetzgebers Annahmen über die voraussichtliche Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse zugrunde. Solche Prognosen, welche die Beurteilung betreffen, ob ein Gesetz, das in Rechte und Freiheiten der Bürger eingreift, geeignet und verhältnismäßig ist, können deshalb keine Frage des Beliebens sein. Auf der anderen Seite darf die Ungewißheit über die Auswirkungen eines Gesetzes in einer ungewissen Zukunft nicht die Befugnis des Gesetzgebers ausschließen, ein Gesetz zu erlassen, auch wenn es von großer Tragweite ist (BVerfGE 50, 290, 332 f.). Dem Gesetzgeber muß insoweit eine Einschätzungs- und Beurteilungsprärogative zugestanden werden. Selbst dem Bundesverfassungsgericht obliegt im Streitfall nur die Prüfung, ob die Beurteilung und Einschätzung des Gesetzgebers nachvollziehbar und vertretbar ist (BVerfGE 79, 311, 343).

In der Erkenntnis, daß Einrichtung und Funktionsfähigkeit der Bundeswehr verfassungsrechtlichen Rang besitzen, hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 48, 127, 160) bereits wie folgt zu dieser Frage Stellung bezogen:

„Nach der gewaltenteilenden Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist es Sache des Gesetzgebers und der für das Verteidigungswesen zuständigen Organe des Bundes, diejenigen Maßnahmen zu beschließen, die zur Konkretisierung des Verfassungsgrundsatzes der militärischen Landesverteidigung erforderlich sind. Welche Regelungen und Anordnungen notwendig erscheinen, um gemäß der Verfassung und im Rahmen bestehender Bündnisverpflichtungen eine funktionstüchtige Verteidigung zu ermöglichen, haben diese Organe nach weitgehend politischen Erwägungen in eigener Verantwortung zu entscheiden. Das Bundesverfassungsgericht könnte unter diesem Blickpunkt nur dann korrigierend eingreifen, wenn einzelne Maßnahmen die im Grundgesetz getroffene Entscheidung für eine funktionsfähige Landesverteidigung evident beeinträchtigen sollten.“

Auch die Bundesregierung unterstreicht daher, daß die Verfassung dem Gesetzgeber auf diesem Gebiet einen Gestaltungsfreiraum für politisches Handeln einräumt, der freilich nicht unbegrenzt ist, wenn in Rechts- und Freiheitsbereiche eingegriffen wird. Das Ausloten der Grenzen bedingt jedoch eine Abwägung unter Berücksichtigung sowohl der dem Gesetzgeber zugestandenen Einschätzungs- und Beurteilungsprärogative als auch unter Betrachtung aller wichtigen Aspekte des Für und Wider. Eine solche Abwägung ist der Vorlage des LG Potsdam nicht zu entnehmen. Auch wenn das Gericht (Seite 25 ff. der Vorlage) auf den gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum hinweist, wird dieser – ohnehin nur bezogen auf die sicherheitspolitische Entwicklung – praktisch auf Null reduziert, weil andere sachlich begründbare sicherheitspolitische Prognosen ignoriert werden.

5. Prüfung der Verhältnismäßigkeit durch das LG Potsdam

Hierzu ist festzuhalten, daß selbst die auf die sicherheitspolitische Lage bezogene Einschätzung des LG Potsdam zu eng angelegt ist. Außerdem hätte das vorlegende Gericht als Grundlagen für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit – über die Bewertung der sicherheitspolitischen Entwicklung hinaus – weitere Faktoren berücksichtigten müssen. Da dies unterblieben ist, ignoriert das Gericht die dem Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht zugestandene Einbeziehung sonstiger Gründe im Rahmen seiner Entscheidungsfindung.

6. Berufung des vorlegenden Gerichts auf die veränderte sicherheitspolitische Lage

Das LG Potsdam beruft sich auf die gravierende Verbesserung der sicherheitspolitischen Lage für Deutschland und leitet daraus her, die allgemeine Wehrpflicht sei unverhältnismäßig geworden. Damit verkennt das Gericht das fort dauernde Gewicht der Staatsaufgabe der Verteidigung. Es versucht, ohne dafür irgendeine zuverlässige Prognose bieten zu können, das Bestehen und selbst die Möglichkeit einer verteidigungspolitischen Gefahrenlage in Abrede zu stellen. Mit einer derart apodiktischen Feststellung setzt das LG Potsdam jedoch seine Einschätzung an die Stelle der Beurteilung des Gesetzgebers, dem – wie dargelegt – auf diesem Gebiet eine sehr weitgehende Beurteilungsprärogative zukommt. Seine Entscheidung wäre nur dann rechtswidrig, wenn sie evident unvertretbar wäre.

Die nach Auffassung der Bundesregierung unzutreffende Bewertung des LG Potsdam widerspricht insbesondere der erst kürzlich ergangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den Befugnissen des Bundesnachrichtendienstes zur Überwachung, Aufzeichnung und Auswertung des Telekommunikationsverkehrs und zu weiteren Regelungen des 1994 durch das Verbrechensbekämpfungsgesetz geänderten Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (BVerfG – Urteil des Ersten Senats vom 14. Juli 1999 – 1 BvR 2226/94, 1 BvR 2420/95, 1 BvR 2437/95). Dort wurde ausdrücklich festgestellt:

„Überwachungsmaßnahmen ... sollen Erkenntnisse über verteidigungspolitisch relevante Tatsachen zu Tage fördern, damit Gefahren bewaffneter Angriffe auf die Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig erkannt werden können. Zwar hat sich die Bedrohungslage mit der Auflösung des Warschauer Paktes verändert. Das Gesetz ist jedoch nicht an diejenige historische Konstellation gebunden, die dem Gesetzgeber bei seinem Erlaß vor Augen stand. Vielmehr bleibt es auch dann anwendbar, wenn die Gefahr, der begegnet werden soll, sich verlagert hat. Das ist bei der Kriegsgefahr der Fall. Auch nach der Auflösung des Warschauer Paktes ist diese Gefahr nicht gebannt. ...

Die Gefahren, die ihre Quelle durchweg im Ausland haben und mit Hilfe der Befugnisse erkannt werden sollen, sind von hohem Gewicht. Dies gilt unverändert für die Gefahr eines bewaffneten Angriffs, ... .“

Diese Auszüge belegen, daß das Bundesverfassungsgericht offensichtlich seine Bewertung der sicherheitspolitischen Entwicklung für die Bundesrepublik Deutschland wesentlich vorsichtiger formuliert als das vorlegende Gericht. Daraus zieht die Bundesregierung den Schluß, daß Maßnahmen des Gesetzgebers, die der Vorsorge für und der Abwehr gegen einen bewaffneten Angriff auf die Bundesrepublik Deutschland dienen sollen, auch weiterhin sinnvoll und sachgerecht sind. Für die Bundesregierung sind keine Gründe ersichtlich, warum dies nicht auch für die allgemeine Wehrpflicht gelten soll.

7. Die allgemeine Wehrpflicht ist auch weiterhin sicherheitspolitisch begründet.

Die sicherheitspolitische Lage in Europa hat sich im Vergleich zu der Situation während des kalten Krieges grundlegend verbessert. Militärische Konflikte, die Deutschlands Existenz gefährden könnten, sind unbestritten unwahrscheinlicher geworden. Auf der anderen Seite sind neue Risiken für die Stabilität und den Frieden offensichtlich geworden (Krisen und Konflikte im früheren Jugoslawien, im Kaukasus, in Afrika), die deutlich machen, daß Instabilitäten in und am Rande Europas nicht regional begrenzt bleiben, sondern auch unmittelbar Einfluß auf die Stabilität unseres ganzen Kontinents haben.

Aus diesem veränderten sicherheitspolitischen Umfeld lassen sich zwei wesentliche Konsequenzen für den Auftrag der Streitkräfte ableiten:

– Die Vorsorge für die territoriale Integrität sowie die Gewährleistung der Sicherheit Deutschlands und unserer Verbündeten bleibt auch in Zukunft unverzichtbar. Der Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung und des deutschen Staatsgebiets ist eine staatliche Hauptaufgabe. Sie bleibt es auch in diesem veränderten sicherheitspolitischen Umfeld. Diese Aufgabe ist unabhängig von einer fiktiven oder realen Bedrohung und damit im Kern unabhängig von der aktuellen Sicherheitslage. So bleibt auch künftig die Fähigkeit zur kollektiven Verteidigung gemeinsame Grundlage der Allianz. Diese Aufgabe bildet das Fundament der nationalen Sicherheit Deutschlands.

– Im Rahmen einer stabilitätsfördernden Politik zur Krisen- und Konfliktbewältigung kann der Einsatz militärischer Mittel erforderlich werden, um Gewalt oder Krieg zu verhindern, einzugrenzen oder zu beenden. Deutschland muß über die hierzu erforderlichen Fähigkeiten verfügen.

Die Verteidigung ist und bleibt Hauptaufgabe der deutschen Streitkräfte. Sie ist politisch legitimiert und – ohne Einschränkung auf das eigene Territorium – kollektiv zu planen. Deutschland fällt auf Grund seiner geostrategischen Lage, seiner Größe und Wirtschaftskraft eine Schlüsselrolle für die Gestaltung eines sicheren europäischen Umfelds zu. Sie verlangt den deutschen Beitrag zu einem stabilitätsfördernden Kräftedispositiv ebenso wie eine angemessene Risikovorsorge. In einer Krise werden Aufwuchsfähigkeit und zeitgerechte Einsatzbereitschaft unverzichtbar.

Ein Vergleich des deutschen Wehrsystems mit dem der Partnerstaaten im Bündnis ist nur bedingt zulässig. Das politische Verständnis von der Rolle der Streitkräfte in Deutschland wird wesentlich durch die deutsche Stellung im Bündnis geprägt. Im Vordergrund steht nicht das Bild einer Interventionsarmee wie bei einigen unserer Bündnispartner, sondern das Bild einer Verteidigungs- und Bündnisarmee, die ein tragendes Element der kollektiven Verteidigung ist und die sich zugleich mit angemessenen Mitteln an Maßnahmen des internationalen Krisenmanagements wirkungsvoll beteiligen kann.

An diesem Ansatz orientiert sich die Personalstruktur der Streitkräfte der Bundeswehr mit der spezifischen Mischung aus Berufs- und Zeitsoldaten, aus Grundwehrdienstleistenden und Reservisten. Diese Struktur ist flexibel, und sie gewährleistet die Erfüllung des gesamten Aufgabenspektrums.

Für eine grundsätzliche Sicherheitsvorsorge hält Deutschland einen Friedensumfang von rund 340.000 Soldaten für ausreichend. Diese Friedensstärke ist die Basis für einen notwendigen Verteidigungsumfang von 680.000 Soldaten. Mit diesen 680.000 Soldaten ist die Bundeswehr bei vollständiger Mobilmachung einer der Partner in der NATO, welche die stärksten Kräfte für die kollektive Verteidigung bereitstellen. Die Bundeswehr verfügt damit über Kräfte, auf die auch unsere Bündnispartner in Europa wegen ihrer Quantität und Qualität angewiesen sind.

8. Die allgemeine Wehrpflicht ist zur Aufwuchsfähigkeit der Streitkräfte unverzichtbar.

Vor dem Hintergrund der Entwicklungen bei unseren europäischen Nachbarn gewinnt die Aufwuchsfähigkeit, die Fähigkeit der Streitkräfte, Präsenz, Einsatzbereitschaft, Verfügbarkeit und Durchhaltefähigkeit von mobilmachungsabhängigen Truppenteilen/Dienststellen den politischen Forderungen flexibel und zeitgerecht anzupassen zu können, strategische Bedeutung. Sie ist ein Stabilitätsfaktor in Europa und für das Bündnis als Ganzes. Die europäischen, aber auch die nordamerikanischen Bündnispartner vertrauen darauf.

Aufwuchsfähigkeit erfordert eine Basis nicht voll präsenter, aber materiell voll ausgestatteter Mobilmachungstruppenteile. Sie können Bestandteil einer jeden Wehrform sein. Entscheidende Bedingung für den Grad der Aufwuchsfähigkeit ist jedoch ein quantitativ und qualitativ bedarfsgerechtes Reservistenpotential, aus dem das erforderliche Aufwuchspersonal einberufen werden kann.

Das Erfordernis einer Aufwuchsfähigkeit ergibt sich aus dem politisch vorgegebenen Auftrag der Bundeswehr. Dieser Auftrag gibt vor, daß Deutschland über hinreichende, aufwuchsfähige Streitkräfte für die kollektive Verteidigung verfügt und sich mit sofort verfügbaren Kräften an der bündnisgemeinsamen Krisenbewältigung, an internationalen Friedensmissionen und humanitären Einsätzen angemessen und wirkungsvoll beteiligen kann.

Die aufwuchsfähigen Verteidigungskräfte bilden das Fundament der Landes- und Bündnisverteidigung. Dabei stützen sie sich auf Soldaten und auf Reservisten aller Dienstgradgruppen ab, die im aktiven Wehrdienst und in Wehrübungen aus- und fortgebildet werden.

Die mögliche Höhe des Verteidigungsumfangs hängt vom Friedensumfang und von der Aufwuchsfähigkeit ab, die sich aus der Stärke des nutzbaren Reservistenpotentials ergibt.

Insbesondere dieses Potential ist in der Wehrpflichtarmee erheblich größer als in der Freiwilligenarmee:

Unter Berücksichtigung der Tatsache, daß ausgeschiedene Soldaten nicht für unbegrenzte Zeit als Reservisten nutzbar sind, der Notwendigkeit zum Bereithalten einer Reserve zur Sicherstellung der Durchhaltefähigkeit und unter Beachtung der jährlich ausscheidenden Reservisten aus dem aktiven Dienst (einschließlich Ausfallquote) sowie eines Sicherheitszuschlags bei Mobilmachung als Schwundausgleich (Krankheit, Abwanderung, Dienstverweigerung usw.) hat die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) das ca. 1,22-fache des Friedensumfangs als möglichen Verteidigungsumfang einer Freiwilligenarmee berechnet.

Demgegenüber kann der gegenwärtig vorgesehene, gegenüber dem Friedensumfang verdoppelte Verteidigungsumfang von knapp 680.000 Soldaten – unter Zugrundelegung derselben Berechnungsfaktoren wie bei einer Freiwilligenarmee, der demographischen Entwicklung und unter Beachtung der Wehrgerechtigkeit – nur mit Hilfe einer Wehrpflichtarmee gesichert werden. Dies beruht auf der prinzipiell konstanten Anzahl der Wehrdienstleistenden und dem Umstand, daß die Streitkräfte fast die Hälfte ihres militärischen Personalbestands jährlich austauschen, der dann als Reservisten zur Verfügung steht. Dies gilt auch bei einer verkleinerten Bundeswehr.

Dabei ist berücksichtigt, daß aufwuchsfähige Verteidigungskräfte Vorbereitungszeit benötigen, um ihre Einsatzbereitschaft durch Mobilmachung, Aufwuchs der Einheiten und Verbände sowie durch intensive Ausbildung für den Einsatz herzustellen. Dies umfaßt alle erforderlichen Schritte, um die Streitkräfte für Einsätze vorzubereiten und zur Verfügung zu stellen, insbesondere Maßnahmen zur Verstärkung, Zusammenführung, Mobilmachung, Durchhaltefähigkeit und Krisenausbildung. Dazu werden die Instrumente des flexiblen Aufwuchses und der Mobilmachung genutzt, deren unverzichtbare Grundlage die allgemeine Wehrpflicht ist.

Durch Anwendung des flexiblen Aufwuchses (höchstzulässiger Umfang im Frieden: 370.000 Soldaten) können Wehrpflichtige auf Anordnung des Bundesministers der Verteidigung zum Wehrdienst in der Verfügungsbereitschaft einberufen werden. Ebenso können Reservisten schon vor einer Mobilmachung ohne Einhaltung einer Frist zu Wehrübungen von bis zu 3 Monaten Dauer einberufen werden, wenn dies zu einer Erhöhung der Einsatzbereitschaft oder zur Sicherung der Operationsfreiheit der Streitkräfte notwendig ist. Bei Mobilmachung (Aufwuchs auf den Verteidigungsumfang von 680.000 Soldaten) – vor Verkündung des Verteidigungsfalles – können Reservisten auf Entscheidung der Bundesregierung zu unbefristeten Wehrübungen als Bereitschaftsdienst herangezogen werden. Mit Verkündung des Verteidigungsfalles leisten die Wehrpflichtigen dann unbefristeten Wehrdienst.

Diese von der Wehrpflicht abhängige Mobilmachungsfähigkeit im Zentrum Europas ist schon im Frieden Voraussetzung für eine glaubwürdige Verteidigungsfähigkeit. Sie ist zugleich entscheidend für das Gewicht und die Rolle Deutschlands im Bündnis.

9. Keine Wiedereinführung einer allgemeinen Wehrpflicht „aus dem Stand“ heraus

Der Vollständigkeit halber ist noch auf den notwendigen zeitlichen Rahmen für die Einberufung von Wehrpflichtigen nach einer eventuellen Aussetzung/Abschaffung und anschließenden Wiedereinführung der allgemeinen Wehrpflicht einzugehen:

Der Einberufung eines Wehrpflichtigen geht ein nach dem Wehrpflichtgesetz vorgeschriebenes Verfahren voraus. Dieses reicht von der Erfassung über die Musterung/ Eignungsuntersuchung und -feststellung bis zum eigentlichen Einberufungsverfahren. Im Regelfall beträgt der Zeitraum zwischen Erfassung und Einberufung zur Zeit etwa ein Jahr.

Ein solcher Zeitansatz wäre mindestens zugrunde zu legen, wenn nach einer vorangegangenen Aussetzung/Abschaffung die allgemeine Wehrpflicht wieder aktiviert bzw. eingeführt werden würde. Voraussetzung für diesen zeitlichen Rahmen wäre allerdings, daß nach der Aussetzung/Abschaffung der Wehrpflicht die bisherige Wehrersatzorganisation in dem bisherigen Umfang funktionstüchtig vorgehalten würde, was eher unwahrscheinlich sein dürfte. Daß anderenfalls der notwendige Aufbau neuer Behördenstrukturen (Personal, Material) weiteren Zeitverzug mit sich brächte, ist fast sicher. Dabei ist zu berücksichtigen, daß im Vorfeld der Tätigkeit der Kreiswehrersatzämter auch die Behörden der Innenverwaltung – hier: Erfassungsbehörden – mit vorbereitenden Maßnahmen betraut sind. Auch diese Behörden würden einen zeitlichen Vorlauf zur Herstellung ihrer vollen Arbeitsbereitschaft benötigen.

Es wäre deshalb nicht möglich, gleichsam über Nacht eine neue Wehrersatzorganisation zu schaffen.

10. Gesetzgeberische Motive für die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht

Das vorlegende Gericht hätte sich – über die Betrachtung der sicherheitspolitischen Entwicklung hinaus – mit den weiteren Motiven befassen müssen, die zur Einführung der allgemeinen Wehrpflicht geführt haben.

Während die amtliche Begründung des Gesetzentwurfs zum Wehrpflichtgesetz (BT-Drucksache 2/2303 vom 12. April 1956) zu den gesetzgeberischen Motiven der Einführung der allgemeinen Wehrpflicht im wesentlichen schweigt, sind vor allem in der ersten Beratung des Entwurfs eines Wehrpflichtgesetzes im Deutschen Bundestag am 4. Mai 1956 (2. Deutscher Bundestag, Protokoll der 143. Sitzung am 4. Mai 1956) unterschiedliche Beweggründe angeführt worden, die Bundeswehr auf der Grundlage der allgemeinen Wehrpflicht aufzubauen.

Zweifellos wurde die Entscheidung für die allgemeine Wehrpflicht maßgeblich mitgeprägt von

– der damaligen, sich aus der räumlich-strategischen Lage sowie der politischen Situation ergebenden Bedrohungslage,

– dem von der Bundesrepublik Deutschland seitens der Alliierten eingeforderten eigenen Verteidigungsbeitrag zur Schaffung eines stärkeren Gegengewichts im konventionellen Waffen-/Truppenbereich gegenüber dem zahlenmäßig stark überlegenen Ostblock sowie zur möglichst weitgehenden Vermeidung des Einsatzes von Atomwaffen und

– der in diesem Rahmen erwarteten präsenten deutschen Truppenstärke im Bündnis der NATO von 500.000 Soldaten, die ohne die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht auch mit Blick auf den gesteckten Aufstellungszeitrahmen und die erwarteten Kosten nicht zu erbringen gewesen wäre.

Insbesondere die über die präsenten Kontingente hinaus für den Verteidigungsfall geforderte schnelle Aufwuchsfähigkeit mit gut ausgebildeten Reservisten wurde als nur über die allgemeine Wehrpflicht realisierbar angesehen. Schließlich darf die Vorbildfunktion der NATO-Partner, die sich seinerzeit fast alle auf eine allgemeine Wehrpflicht abstützten, nicht unerwähnt bleiben.

Neben diesen sicherheits- und verteidigungspolitischen Erwägungen waren aber vor allem auch staatspolitische Gesichtspunkte für die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht im Rahmen der Wiederbewaffnung der Bundesrepublik Deutschland maßgebend. So erklärte der damalige Verteidigungsminister Blank (a.a.O., Seite 7481 f.):

„Aber auch von staatspolitischen Gesichtspunkten her betrachtet, gebietet sich die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht. Die Verteidigung und ihre Vorbereitung im Frieden ist Aufgabe des ganzen Volkes, wie es die großen Reformer Scharnhorst und Gneisenau einst in anderer Lage ebenso gefordert haben wie Carnot, Jaures und August Bebel. Der deutsche Bürger wird immer für sein demokratisches Recht eintreten und damit auch seine demokratischen Pflichten bei allen Notständen bejahen. Auf ihnen beruht die Lebensfähigkeit der Demokratie, deren ,legitimes Kind’ die Wehrpflicht ist.

Die Sicherung der Freiheit kommt jedem Staatsbürger zugute. Deshalb müssen hierfür von jedem einzelnen persönliche Opfer gebracht werden. Die allgemeine Wehrpflicht verteilt diese Lasten gleichmäßig in echt demokratischer Weise. Der Bürger würde sonst allzu leicht in einem Berufsheer die Institution sehen, der allein die Sicherung seiner Freiheit obliegt. Damit ist die Gefahr einer Selbsttäuschung gegeben, die den tatsächlichen Gegebenheiten und Erfordernissen des Verteidigungsfalls nicht Rechnung trägt. Der Widerstandswille der Bevölkerung gegen jeden möglichen Angreifer würde hierdurch nicht wachgehalten werden.

Ein Berufsheer steht immer in der Gefahr, ein „Staat im Staate“ zu werden. Das militärische Eigenleben, wenn es nicht durch den laufenden Zustrom von Wehrpflichtigen aufgelockert wird, kann trotz allen guten Willens der politischen und militärischen Führung und der parlamentarischen Kontrolle zu einer Isolierung der Soldaten führen. Der unmittelbare Kontakt zum ganzen Volk, der allein die auch militärisch notwendige Eingliederung der Armee in die staatliche Gesamtordnung bewirkt, wird nur dann im wünschenswerten und notwendigen Ausmaß vorhanden sein, wenn alle Männer verpflichtet sind, in dieser Armee zu dienen.“

Der Abgeordnete Dr. Kliesing wies „mit allem Nachdruck“ darauf hin (a.a.O., Seite 7491), daß seine Fraktion den Gedanken der allgemeinen Wehrpflicht keineswegs nur aus außen- und verteidigungspolitischen Gründen vertrete, sondern daß diese Frage der künftigen Wehrverfassung in ganz entscheidendem Maße ein staatsbürgerliches Anliegen sei. Unter Hinweis auf die Reichswehr als „Staat im Staate“ führte er aus:

„Für das Schicksal unserer Demokratie wird es mit entscheidend sein, ob es der Bundeswehr gelingt, die Versäumnisse und Fehler der Vergangenheit zu vermeiden. Es erscheint uns jedoch sehr fraglich, ob einer Bundeswehr, die sich nur aus freiwillig dienenden Berufssoldaten zusammensetzen würde, die Lösung dieser schweren Aufgabe überhaupt zugemutet werden könnte. ... die Frage ist, ob eine in sich abgekapselte soldatische Gemeinschaft selbst gegen den Willen ihrer Mitglieder auf die Dauer nicht schon aus der Natur der Sache heraus in der Gefahr schwebt, eine Sonderstellung im Volke einzunehmen, eine eigene Mentalität zu entwickeln, die der des Volkes fremd sein muß, und schließlich zum Staat im Staat zu werden. ...“

Damit war das Bild vom „Staatsbürger in Uniform“ bereits ein den Abgeordneten vor Augen stehendes Leitbild bei der Entscheidung für die allgemeine Wehrpflicht und wurde wörtlich erwähnt (so durch den Abgeordneten Dr. Jaeger, a.a.O., Seite 7535). Daneben fand auch der Aspekt der Erziehung der Jugend zum Dienst an der Gemeinschaft im Sinne der Ausprägung eines staatsbürgerlichen Bewußtseins und einer Aufgeschlossenheit für Fragen der Sicherheitspolitik Eingang in die Debatte. Insgesamt sei die allgemeine Wehrpflicht gegenüber einer reinen Freiwilligenarmee eher geeignet, eine Atmosphäre gegenseitigen Vertrauens zwischen Volk und Bundeswehr herzustellen.

In der gesellschaftspolitischen Argumentation wurde folglich ein grundsätzlicher Zusammenhang zwischen Wehrstruktur und demokratischem Rechtsstaat und damit zwischen einer Wehrpflichtarmee und den Gestaltungsprinzipien der demokratischen Staatsform gesehen („wehrhafte Demokratie“).

In diesem Zusammenhang wurde damals bereits die Frage des Nachwuchses geeigneten Personals für die zu schaffende Armee bedacht. Der Abgeordnete Dr. Jaeger (a.a.O., Seite 7534) wies darauf hin, daß die notwendigen Freiwilligen auf Zeit nur in ausreichender Zahl verfügbar sein würden, wenn sie zuerst durch den Wehrdienst überhaupt in die Bundeswehr hineingeführt würden. Andere Redner betonten, nur im Rahmen einer Wehrpflichtarmee würde sich das Offizierkorps aus den Angehörigen aller gesellschaftlichen Schichten rekrutieren. Die Wehrpflichtarmee würde in besonderem Maße den Offizier ausformen, der sich zur demokratischen Verfassung bekennt. Sie erst schaffe die Grundlage für eine vertrauensvolle Verbindung zwischen Staatsbürgern, Armee und Staat. Die Wehrpflichtarmee sorge für eine unter den Staatsbürgern gleiche Verteilung von Rechten und Pflichten, der Wehrdienst fördere die Identifikation mit der freiheitlichen Ordnung, und er begünstige eine Werteordnung, welche die Rechte des Individuums und das Gemeinwohl im Auge habe. Auch auf das historisch belegbare Faktum einer sehr hohen Selbstrekrutierungsquote einer Berufsarmee mit der Gefahr der Verengung der gesellschaftlichen Basis des Offizierkorps auf bestimmte, sozial erwünschte Kreise, wurde schon bei Einführung der Wehrpflicht verwiesen.

Schließlich war auch das Kostenargument bereits 1956 im Gespräch. Der Abgeordnete von Manteuffel verwies darauf (a.a.O., Seite 7515), daß gegenüber der Wehrpflichtarmee ein kleineres Berufsheer doch wesentlich teurer sei. Dies sei nicht nur in der Verteuerung der Waffen, des Geräts und der Kraftfahrzeuge, die nicht in entsprechenden wirtschaftlichen Losgrößen hergestellt werden könnten, begründet, sondern auch in wesentlich höheren Versorgungskosten und den finanziellen Leistungen für ausgeschiedene Soldaten.

Als Fazit ist festzuhalten, daß sich die Abgeordneten des Deutschen Bundestages Mitte der 50-er Jahre auf der Basis einer breiten Palette von – nicht nur sicherheitspolitisch begründeten – Argumenten für die allgemeine Wehrpflicht entschieden haben. Dies darf nicht ignoriert werden, will man heute das Für und Wider der Aufrechterhaltung der allgemeinen Wehrpflicht abwägen.

11. Die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht ist auch weiterhin – nicht nur sicherheitspolitisch – gerechtfertigt.

Dabei kann auf die Motive, die in den 50er Jahren den Gesetzgeber zur Einführung der allgemeinen Wehrpflicht bewegt haben, Bezug genommen werden. Diese Beweggründe sind nach wie vor aktuell und beherrschen auch heute die Debatten im Deutschen Bundestag, wenn es um die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht geht. Zusätzlich muß dem Gesetzgeber aber die Berufung auf neue Entwicklungen möglich sein, wenn sie von derartigem Gewicht sind, daß sie die Aufrechterhaltung der Wehrpflicht als angemessen erscheinen lassen. Denn ein Gesetz ist, wie das Bundesverfassungsgericht feststellt (siehe die oben auf Seite 8 zitierte Entscheidung des BVerfG vom 14. Juli 1999, a.a.O.), „nicht an diejenige historische Konstellation gebunden, die dem Gesetzgeber bei seinem Erlaß vor Augen stand. Vielmehr bleibt es auch dann anwendbar, wenn die Gefahr, der begegnet werden soll, sich verlagert hat.“

12. Der Erhalt der allgemeinen Wehrpflicht ist auch heute gesellschaftspolitisch begründbar.

Für alle parlamentarischen Mehrheiten im Deutschen Bundestag und die von ihnen getragenen Bundesregierungen bis heute blieben die bereits für den Gesetzgeber bei Einführung der allgemeinen Wehrpflicht maßgeblichen Motive und Argumente Grundlage der Legitimation der Wehrpflicht. Dies kann insbesondere auch für die gesellschafts- und staatspolitischen Überlegungen gelten, selbst wenn sich die Gewichtung der gesellschaftspolitischen Argumentation zur Wehrpflicht nach 50 Jahren stabiler Demokratie und den Erfahrungen der reibungslosen Integration der Streitkräfte in Staat und Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland verschoben hat.

Die Gefahr, daß sich die Bundeswehr bei Änderung der Wehrform isolieren und ihre Einordnung ins Staats- und Verfassungsgefüge problematisch werde könnte, hat sich gegenüber der Aufstellungsphase der Bundeswehr zwar deutlich verringert.

Immer wieder wird aber im Deutschen Bundestag auf die Gefahr einer Abkapselung hingewiesen. Wie die Erfahrungen aus anderen Staaten mit Freiwilligenarmeen zeigen, kann das Fehlen der Wehrpflichtigen, die ein breites Spektrum gesellschaftlicher Werthaltungen repräsentieren, in der Freiwilligenarmee zu einer stärkerer Betonung militärspezifischer Binnenorientierung führen. Dies ist kein automatischer Effekt, jedoch eine latente Gefahr, die sich langfristig negativ auf die Streitkräftekultur und damit auf das Leitbild der Inneren Führung, den „Staatsbürger in Uniform“, auswirken könnte. Dabei ist unbestritten, daß die Konzeption der Inneren Führung normativ nicht an eine bestimmte Wehrform gekoppelt ist.

Die Wehrpflichtarmee – dies gilt heute ebenso wie in den Anfängen der Bundeswehr – verzahnt die Streitkräfte mit der Gesellschaft. Eine Organisation, die jährlich rund die Hälfte ihres Personalbestandes austauscht, ist weitgehend gefeit gegen Verknöcherung und Abgrenzung. Jede gesellschaftliche Entwicklung wird in die Armee hineingetragen und muß geistig verarbeitet werden. Sie muß sich mit diesen neuen Tendenzen aktiv auseinandersetzen und Antworten finden. Die Bundeswehr bleibt wach, innovativ und offen. Der ständige Personalaustausch macht die Streitkräfte transparenter. Die Wehrpflicht schafft bürgernahe Streitkräfte. Hierfür steht das nach wie vor aktuelle Leitbild vom „Staatsbürger in Uniform“, welches das Fundament für die Verteidigungs- und Streitkräftekultur in Deutschland bildet.

Mit dem Leitbild vom „Staatsbürger in Uniform“ knüpft die Innere Führung bewußt an die Idee des mündigen Bürgers an, der selbst Verantwortung für die Verteidigung von Recht und Freiheit übernimmt. Nicht die Wehrpflicht als abstraktes Prinzip macht also ihre spezifische „Demokratieverträglichkeit“ aus, sondern ihre reale Ausgestaltung.

Gegenüber dem Prozeß der Entstaatlichung und der „Privatisierung“ von Sicherheitsdienstleistungen betont das Prinzip der Wehrpflicht die gemeinsame Verantwortung aller für existenzielle Grundfragen des Staates (in diesem Zusammenhang sei darauf verwiesen, daß der Abgeordnete Dr. Jaeger bereits in der Debatte des Deutschen Bundestages am 4. Mai 1956 [a.a.O., Seite 7535] davor gewarnt hatte, daß die Öffentlichkeit an einem Berufsheer desinteressiert sei und in ihm nur die Söldner sehe, die im Auftrag der Steuerzahler die Freiheit verteidigten). Dies beugt einem Mißbrauch von Streitkräften als „Dienstleistungsagentur für Verteidigung“ vor. Mental und strukturell liegt in der Wehrpflichtarmee der größere Akzent auf der Bündnis- und Landesverteidigung als auf der Interventionsfähigkeit.

Die Wehrpflichtigen und die Reservisten sind die wichtigsten Multiplikatoren in der Gesellschaft. Sie garantieren, daß die Bundeswehr mit der Gesellschaft aufs Engste verklammert bleibt. Dieser Austausch zwischen Bevölkerung und Wehrpflichtarmee hat dazu beigetragen, daß in Deutschland ein Konsens über die Sicherheitspolitik und über die Notwendigkeit der Erhaltung der Wehrpflicht stabil ist.

Die Wehrpflicht hat der Bundeswehr immer wieder Maßnahmen zur Beibehaltung der Wehrgerechtigkeit, Transparenz, Innovation und Attraktivität der Streitkräfte abverlangt. Dies dürfte ebenfalls zur gesellschaftlichen Verankerung der Wehrpflicht beigetragen haben, wie die nachfolgende Daten aus repräsentativen EMNID-Umfragen dokumentieren:

– Im August 1999 sprach sich die deutliche Mehrheit der deutschen Bevölkerung (67 %) für die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht aus. Hingegen waren nur 32% der Deutschen der Ansicht, daß die Bundeswehr in eine Berufsarmee umgewandelt werden sollte.

– Beurteilten noch im Juli 1998 56% der Bundesbürger den Grundwehrdienstleistenden (GWDL) als positiv, so stieg die persönliche Wertschätzung im direkten Vergleich mit den Zivildienstleistenden im Februar 1999 auf insgesamt 65%. Negativ beurteilten den GWDL nur etwa 2% der Befragten (Rest: neutral).

Es ist schließlich daran zu erinnern, daß fast 400.000 junge Männer aus den neuen Bundesländern ihren Grundwehrdienst inzwischen in der Bundeswehr abgeleistet haben. Die „Armee der Einheit“ ist kein Schlagwort, sondern zeigt, daß der Wehrpflichtarmee der Bundesrepublik Deutschland eine Vorreiterrolle beim Integrationsprozeß zukam und noch zukommt. Die allgemeine Wehrpflicht ist deshalb auch ein wichtiges Element für die Vollendung der deutschen Einheit.

13. Die allgemeine Wehrpflicht steigert die Qualität des militärischen Personals.

Bereits in den Debatten über die Einführung einer allgemeinen Wehrpflicht war das Argument zum Tragen gekommen, daß die allgemeine Wehrpflicht die Qualität des militärischen Personals in den Streitkräften steigert. Diese Aussage hat nach wie vor Gültigkeit.

Insbesondere schließen sich Wehrpflicht und Professionalität (diese wird als stärkstes Argument für eine Berufsarmee/Freiwilligenarmee immer wieder genannt) gegenseitig nicht aus. Professionalität ist nicht nur eine Frage der zeitlichen Verfügbarkeit eines Soldaten, sondern vor allem auch eine Frage seiner Intelligenz, seiner Bildung und Ausbildung, seiner Fähigkeiten und Fertigkeiten. Nur mit einer Wehrpflichtarmee können Streitkräfte daran teilhaben und davon profitieren. Nur sie ermöglicht den Zugriff auf die ganze Bandbreite schulischer und beruflicher Qualifikationen der Wehrpflichtigen und Reservisten. Daneben gewährleistet sie, daß die überwiegende Zahl der jungen Bürger Kontakt mit der Bundeswehr bekommt. Auf diesem Weg „erleben“ die jungen Bürger die Bundeswehr. Viele werden während ihres Grundwehrdienstes von der Attraktivität des Soldatenberufes überzeugt. So gewinnt die Bundeswehr etwa die Hälfte ihrer Zeitsoldaten aus dem Potential der Grundwehrdienstleistenden. Die Qualität und Kultur der Führung in der Bundeswehr und damit auch der erreichbare Grad der Professionalität werden folglich wesentlich von der Wehrpflicht geprägt.

Insbesondere auch für die quantitative und qualitative Personalergänzung des Offiziernachwuchses ist der grundwehrdienstleistende Soldat von großer Bedeutung.

Im Durchschnitt der Jahre 1994 bis 1998 liegt der Anteil der Offizierbewerber, die sich aus dem Wehrdienst heraus beworben haben, bei 38% (bezogen auf den Truppendienst) und bei fast 20% (bezogen auf den Sanitätsdienst). ...

Für denselben Zeitraum sind mehr als 39% der eingestellten Anwärter für die Laufbahn der Offiziere des Truppendienstes sowie 30% der eingestellten Sanitätsoffizier-Anwärter Bewerber aus der Truppe. ...

Grundwehrdienstleistende können auch bei freiwilliger Verlängerung des Wehrdienstes in den Krisenreaktionskräften dienen. Somit wird auch in diesem Bereich die hohe Qualität der wehrpflichtigen Soldaten genutzt. Diese Quelle würde in einer Freiwilligenarmee versiegen. Es ist überhaupt fraglich, ob die Bundeswehr als Freiwilligenarmee noch genügend und vor allem qualifizierten Nachwuchs bekäme. Wehrpflicht wird somit eher zur Voraussetzung für Qualität und Professionalität als zu ihrem Gegensatz.

Die besondere Abhängigkeit der bedarfsgerechten Rekrutierung in einer Freiwilligenarmee von der jeweiligen Konjunkturentwicklung kann das Problem der schmalen Rekrutierungsbasis noch zusätzlich verschärfen und zu einer Verengung dieser Basis auf wirtschaftlich und sozial schwache Regionen und Gruppen führen. Dies bewirkt im ungünstigsten Fall eine Negativauslese mit erheblichen Auswirkungen auch auf Geist und Führungskultur der Armee. Ihre Anziehungskraft auf gut qualifiziertes Personal, das ein Interesse hat, in einer solchen Armee Führungsaufgaben zu übernehmen, würde deutlich sinken.

Demgegenüber ist die Wehrpflichtarmee konjunkturunabhängig und damit unter dem Aspekt der Qualität ihres Personals auch die „intelligentere Armee“.

Letztlich wäre die Leistungsfähigkeit einer Freiwilligenarmee ganz wesentlich davon abhängig, was in das Personal investiert würde. Grundsätzlich wäre eine Berufsarmee bei gleichem Personalumfang deutlich teurer, und jedes Mehr an Qualität des Personals erforderte hohe finanzielle Steigerungsraten.

Die Aussetzung oder Abschaffung der Wehrpflicht bedeutete schließlich auch, daß sich die Bundeswehr aus der Fläche zurückziehen müßte – zahlreiche Standorte müssten aufgegeben werden. Der unmittelbare Kontakt zwischen Bevölkerung und Bundeswehr ginge verloren. Auf lange Sicht wären dadurch negative Konsequenzen für die Nachwuchslage, für die Motivation der Truppe und letztlich für die Qualität der Streitkräfte hinzunehmen.

Schließlich kann festgestellt werden, daß der durch die allgemeine Wehrpflicht bedingte intensive Personalaustausch in den Streitkräften mit jungen Männern zu einem geringeren Durchschnittsalter als bei Berufsarmeen führt.

Gerade die vorstehenden Qualitäts- und Kostenerwägungen werden in den Debatten des Deutschen Bundestages (insbesondere im Verteidigungsausschuß) immer wieder als Gründe für die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht angestellt.

14. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird im Rahmen der allgemeinen Wehrpflicht bereits Rechnung getragen

Abschließend ist darauf hinzuweisen, daß Bundesregierung und Deutscher Bundestag dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Rahmen der Wehrpflicht auch aktuell Rechnung tragen.

Zum einen hat der Bundesminister der Verteidigung, obwohl auch Soldaten im Grundwehrdienst verpflichtet sind, im Rahmen der verfassungsmäßigen Aufgaben der Bundeswehr überall dort Dienst zu leisten, wo es erforderlich ist, auf der Basis einer entsprechenden Willensbildung in der Bundesregierung entschieden, daß bei bewaffneten Einsätzen im Rahmen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit außerhalb der Landes- und Bündnisverteidigung Grundwehrdienstleistende ausschließlich aufgrund freiwilliger Meldung eingesetzt werden. Die durch das vorlegende Gericht vor allem kritisierte „Intensität des Eingriffs durch die allgemeine Wehrpflicht mit der Pflicht, ggf. andere Menschen zu töten und sein eigenes Leben einzusetzen“ (Vorlagebeschluß Seite 27), aktualisiert sich deshalb für diese Soldaten derzeit gar nicht.

Zum anderen hat der Deutsche Bundestag auf aktuelle (auch sicherheitspolitische) Entwicklungen immer wieder dadurch reagiert, daß er die Dauer des Grundwehrdienstes den Gegebenheiten angepaßt hat. So hat sich seit Bestehen der Bundeswehr die Wehrdienstzeit mehrfach geändert. Der Deutsche Bundestag und alle Regierungen verfolgten hinsichtlich der Dauer des Grundwehrdienstes stets eine Optimierungsstrategie von sicherheitspolitischen Erfordernissen, gesellschaftlicher Verträglichkeit und möglichst hoher Wehrgerechtigkeit nach dem Grundsatz: „So lange wie nötig, so kurz wie möglich.“, ohne daß dabei die gesellschafts- und staatspolitische Notwendigkeit für die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht aus den Augen verloren worden ist. Die nachfolgend aufgeführten Änderungen der Dauer der Wehrpflicht dokumentieren diese Absicht:

20.06.1956 – Militärexperten sprechen sich vor dem Verteidigungsausschuß des Bundestages für eine 18-monatige Wehrpflicht aus.

07.07.1956 – Der Bundestag beschließt das Gesetz über die Einführung der Wehrpflicht (Wehrpflichtgesetz).

27.09.1956 – Die Bundesregierung verabschiedet einen Gesetzentwurf zur Einführung einer 12-monatigen Dienstzeit. Diese Entscheidung wird vom ständigen NATO-Rat kritisiert. Zum Ausgleich wird beschlossen, die Zahl der freiwillig längerdienenden Soldaten von 250 000 auf 300 000 zu erhöhen.

05.10.1956 – Die Bundesregierung beschließt die Einberufung der ersten Wehrpflichtigen des Jahrgangs 1937 zum 1. Mai 1957.

24.12.1956 – Der Bundestag verabschiedet das Gesetz über den 12-monatigen Grundwehrdienst, den 18-monatigen verlängerten Grundwehrdienst und den Wehrdienst auf Grund freiwilliger Verpflichtung.

01.04.1957 – 10 000 Wehrpflichtige rücken zum Heer ein.

28.11.1960 – Wehrpflichtnovelle: Losverfahren legt Reihenfolge der Einberufung fest.

22.03.1962 – Der Bundestag verabschiedet das Gesetz über die Verlängerung des Grundwehrdienstes von 12 auf 18 Monate (Zweites Gesetz zur Änderung des Wehrpflichtgesetzes, Verlängerung des Grundwehrdienstes auf 18 Monate).

Frühjahr 1965 – Das Einberufungsalter wird durch Änderung des Wehrpflichtgesetzes auf 18 Jahre herabgesetzt.

10.09.1971 – Die Bundesregierung beschließt: Zur Verbesserung der Wehrgerechtigkeit soll der Wehrdienst von 18 auf 15 Monate herabgesetzt werden.

01.01.1973 – Die Dauer des Grundwehrdienstes wird von 18 auf 15 Monate herabgesetzt.

17.10.1984 – Das Bundeskabinett beschließt, im Rahmen der Bundeswehrplanung die Dauer des Wehrdienstes ab 1989 auf 18 Monate zu verlängern.

02.10.1985 – Die Bundesregierung verabschiedet einen Gesetzentwurf zur Verlängerung des Grundwehrdienstes. Am 1. Juni 89 soll der Grundwehrdienst von 15 auf 18 Monate ausgedehnt werden.

17.04.1986 – Der Bundestag billigt das Gesetz zur Verbesserung der Wehrgerechtigkeit und der Verlängerung der Dauer des Grundwehrdienstes ab 1. Juni 1989. Die Präsenzstärke der Bundeswehr von 495 000 Mann soll auch in den 90-er Jahren beibehalten werden.

19.04.1989 – Die Koalitionsparteien einigen sich auf eine Aussetzung der Verlängerung des Wehrdienstes für drei Jahre bis Mitte 1992.

01.06.1989 – Der Bundestag beschließt mit Koalitionsmehrheit die Aussetzung der Wehrdienstverlängerung bis zum 1. Juni 1992. Es bleibt bei 15 Monaten.

13.09.1990 – Der Bundestag beschließt die Verkürzung des Grundwehrdienstes von 15 auf 12 Monate, des Zivildienstes von 20 auf 15 Monate.

27.10.1995 – Der Bundestag beschließt ab 1. Januar 1996 Verkürzung des Grundwehrdienstes von 12 auf 10 Monate und des Zivildienstes von 15 auf 13 Monate.

II.

Zusammenfassend ist aus Sicht der Bundesregierung festzustellen, daß die weitere Aufrechterhaltung der allgemeinen Wehrpflicht im Wehrpflichtgesetz – gemessen am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Aus diesem Grund ist die Strafbarkeit der Dienstflucht gemäß § 53 ZDG rechtlich nicht zu beanstanden.

Bundesministerium der Verteidigung, Staatssekretär Dr. Wichert.